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Le développement durable en Afrique : les deux visages de l’Union européenne (II). Les mirages de l’aide publique au développement


Les Agit Propalogandistes, le 22/01/2007 à 0:27 / dans : Europe


L’UE s’est récemment engagée à augmenter l’aide publique au développement (APD) pour accompagner la transition des pays africains vers « l’économie mondiale libéralisée » (voir l’article sur les Accords de partenariat Economique). Le commissaire au développement, Louis Michel, s’échine ainsi à rappeler face aux critiques que l'aide publique au développement de l'UE pour l'Afrique représente 60% de l'Aide publique mondiale et que les pays membres de l’UE se sont engagés à augmenter son montant d’ici 2015 de façon à atteindre les Objectifs du Millénaire pour le Développement. Pourtant, à y regarder de plus près, cette augmentation risque d’être non seulement insuffisante, mais trompeuse. Explications.
 
L'UE s'est fixé comme objectif dans sa stratégie pour l'Afrique de consacrer 0,57% du RNB au développement d'ici 2010, puis 0,70% en 2015 conformément aux objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). Cela devrait conduire, si les Européens tiennent leurs engagements, à une augmentation du montant de l'aide de 20 milliards d’euros/an d'ici 2010 et de 46 milliards d’euros/an d'ici 2015. 50 % du montant supplémentaire ainsi consenti serait alloué à l'Afrique, soit une augmentation de l'aide de 23 milliards d’euros par an d’ici 2015 pour l'Afrique. Cet engagement s’est traduit par une décision du Conseil européen en décembre 2005 d'augmenter dans le cadre du 10ème FED (2008-2013) le montant de son aide en le portant à 22,7 milliards d'euros.


La Commission présente cette « augmentation » de l’aide comme un gage de sa volonté d’aider l’Afrique à surmonter ses problèmes. Elle semble oublier que l’aide accordée aujourd’hui au continent africain demeure, en dépit d’une récente augmentation, bien en retrait par rapport à son niveau dans les années 1960 au lendemain des indépendances. Le rapport 2005 du PNUD indique ainsi qu'en dépit d'une reprise de l'APD depuis 1999, celle-ci reste inférieure au niveau de 1990, ajoutant que "pour les pays de l’OCDE, la moyenne pondérée de l’aide comme part du RNB est d’un tiers plus faible qu’au début des années 1980 et de moitié plus faible que le niveau des années 1960. (…) L’aide par habitant a chuté de 24 dollars en 1990 à 12 dollars en 1999 en Afrique subsaharienne. En 2003, elle s’élevait juste en dessous du niveau de 1990 [1]". Ainsi, la Commission se garde bien de rappeler que l'Aide publique au développement, dont le niveau avait initialement été fixé à 0,70% du RNB, est passée de 0,33% en 1992 (dont 0,08% pour l'Afrique) à 0,22% en 1997 (dont 0,05% pour l'Afrique). Une aide, élevée à 0,70% du RNB, aurait indéniablement produit des effets positifs dans la lutte contre la pauvreté et la consolidation des infrastructures nécessaires à la structuration des capacités productives et commerciales des PED et des PMA (dont 80% font partie de la zone ACP).


A priori, pourtant, l'objectif de la Commission de porter le montant de l'aide à l'Afrique à 22,7 Mds peut paraître satisfaisant. En cela, l'enveloppe dont le 10e FED (Fonds européen au développement) sera dotée représente par rapport au 9e FED (13,8 Mds d'euros) une augmentation de près de 35%. On notera toutefois que cette augmentation tient compte de l'inflation et de l'arrivée de nouveaux contributeurs liée à l'élargissement de 2004. Par ailleurs, il faut ajouter aux 13,8 Mds d'euros du 9e FED les reliquats des 6e, 7e et 8e FED qui lui ont été transférés, soit 9,8 Mds d'euros. L'enveloppe pour la période 2000-2007 (9e FED) s'élève donc en réalité à 23,3 Mds d'euros, soit un montant supérieur à celui prévu dans le 10e FED. Certes, suite à l'accord intervenu au Conseil des 15-16 décembre 2005, confirmé à l'issue du Conseil des Ministres UE-ACP tenu à Port Moresby les 1er et 2 juin 2006, le protocole financier pour la coopération entre l'UE et les pays ACP s'élève à près de 24 Mds d'euros pour la période 2008-2013. En fait, les dons, constitués de crédits opérationnels, s'élèvent à 21,966 milliards d'euros auxquels il convient d'ajouter 430 millions d'euros pour les frais de gestion administrative, 286 millions d'euros pour les pays et territoires d'outre mer (PTOM) ainsi que deux milliards constitués de prêts de la Banque européenne d'investissement. En résumé, l'aide au développement accordée par l’UE au titre du 10e FED (2008-2013) stagne, voire diminue par rapport aux précédents FED.


La retenue avec laquelle l’UE apporte les preuves de sa générosité est telle que ses Etats membres ont décidé de mettre en œuvre une « clause couperet » les débarrassant des promesses tenues les années précédentes. En vertu de cette clause introduite dans l'accord de Cotonou en 2005 à l'occasion de sa révision à mi-parcours, les reliquats des précédents FED dégagés après 2007 seront réaffectés aux Etats membres au lieu d'être reversés sur les réserves du Fonds. D'après la Commission, ces fonds non dépensés pourraient atteindre une somme significative, comprise entre 400 et 700 millions d'euros. A la suite d’un débat au Conseil opposant des Etats comme la Belgique, l'Italie et le Portugal, favorables à une révision de la clause, à l'Allemagne, les Etats membres se sont accordés autour de la France pour insérer dans le protocole financier du 10ème FED une disposition selon laquelle les reliquats des 9ème FED et des FED précédents ne pourront être réengagés qu'à l'issue d'un vote au Conseil à l'unanimité sur la base de l'examen des performances du FED en 2010 et d'une proposition de la Commission. Autant dire qu’une telle révision exigeant un vote à l’unanimité a peu de chances d’aboutir… La générosité des pays européens doit laisser un goût amer aux pays africains.  Il est donc urgent dans ce contexte d'assouplir la « clause couperet » comme le propose le rapporteur pour la délégation à l'UE de l'Assemblée nationale, dans son rapport sur la négociation des accords de partenariat économique avec les pays ACP.


Si l'on considère désormais le rythme auquel l'aide a jusqu'à présent été déboursée, il faut s’attendre à ce que celle versée au titre de la 10e FED souffre des mêmes retards. Il suffit pour cela de se reporter aux données fournies par la Commission : sur les 15 milliards d’euros d’aide promis aux pays ACP dans le cadre du dernier cycle quinquennal (2001-06), seulement 28% de ces fonds avaient effectivement été versés à la fin du cycle. Lors du cycle antérieur (1995–2000), les fonds, dont le montant était de 14,6 milliards d’euros, n’ont commencé à être versés que la troisième année et en 2000 seuls 20% avaient été payés. Les gouvernements ACP ne cessent d'avertir les négociateurs européens face au risque de décalage entre les effets immédiats que produiront les APE et la lenteur des versements de l'aide. Ils ont ainsi demandé, dès la première phase des négociations, la mise à disposition de ressources financières additionnelles pour soutenir les ajustements avant même d'aborder l'ouverture de la seconde phase des négociations, ce que la Commission a refusé. Cette demande, régulièrement formulée par les négociateurs africains, continue à achopper sur le refus de la Commission.


Il est donc un euphémisme de dire que les aides versées au titre de la FED sont non seulement insuffisantes mais inadaptées dans le contexte de la mise en place des Accords de Partenariat Economique (APE). Une simple comparaison entre l'aide que l'UE consacre au développement et le montant des dépenses militaires de ses Etats membres suffit à se faire une idée de la place que le développement occupe dans l'échelle des priorités des pays européens. A l'heure où l'UE cherche à renforcer ses capacités militaires, les pays riches consacrent ainsi à leurs dépenses militaires, d’après les chiffres de l’OCDE, une part bien supérieure à celle dédiée à l'APD[2]. Dans son rapport mondial sur le développement humain en 2005, le PNUD ne ménage pas ses critiques à l’égard des pays riches : « certains des plus gros exportateurs d’armes qui en définitive coûtent la vie à des innocents dans les pays les plus pauvres du monde se trouvent dans le G- 8 et l’Union européenne. Bon nombre de ces États exercent peu de contrôle sur le courtage, le commerce de transit et les activités extraterritoriales de trafiquants d’armes et une application déficiente de la réglementation actuelle ».


Dans ce contexte, on ne voit pas comment l'Afrique - mais aussi l'ensemble des PED/ PMA dans le monde - pourrait atteindre les objectifs de développement fixés par l'ONU. A titre de comparaison, le PNUD rappelle qu'au cours des trois années suivant l'annonce du Plan Marshall, "les États-Unis ont transféré 13 milliards de dollars d’aide à l’Europe - soit plus de 1 % du PIB des Etats-Unis[3]". A quand un « Plan Barroso » pour l’Afrique ?

 
Sources:
_        Rapport mondial sur le développement humain 2005, PNUD, Paris, 2005
_        Assemblée Nationale, Rapport d'information sur la négociation des accords de partenariat économique avec les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, présenté par M. Jean-Claude LEFORT, Délégation de l'Assemblée Nationale pour l'Union européenne, 5 juillet 2006.



[1] Rapport mondial sur le développement humain 2005, PNUD, Paris, 2005, p.8. Pour consulter le graphique: http://www.oecd.org/dataoecd/34/45/36418665.pdf
[2] Op. cit., Rapport 2005, PNUD, p. 98. Les données sont disponibles sur:
 http://www.oecd.org/dataoecd/34/45/36418665.pdf . p. 192
[3] Op. cit., Rapport 2005, PNUD, p. 88
 


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