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Le développement durable en Afrique : les deux visages de l’UE. (I) La face cachée des nouveaux accords de partenariat économique (APE)


Les Agit Propalogandistes, le 21/01/2007 à 0:23 / dans : Europe


Le Forum social mondial qui s’est ouvert le 20 janvier à Nairobi, vient de s’achever. Malgré les « couacs », il a permis de réunir diverses ONG et associations unies dans leur volonté de changer la donne pour les pays menacés par la libéralisation incontrôlée des échanges. La Commission européenne ne cesse de marteler qu’elle est le premier fournisseur d’aide publique au développement (APD), son objectif étant d’atteindre d’ici 2015 les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) fixés par l'ONU. Pourtant, la libéralisation qu’elle tente d’imposer aux pays d’Afrique subsaharienne, par le biais des nouveaux accords de partenariat économique (APE), trahit en coulisses son mépris d’un développement équilibré du continent africain.
 

La remise en cause du régime préférentiel des accords de Lomé

 
Jusqu’en 2000, les relations commerciales entre l’UE et les pays dits « ACP », c’est-à-dire d’Afrique (tous ceux d’Afrique subsaharienne à l’exception de l’Afrique du Sud), des Caraïbes et du Pacifique, étaient régies par les accords de Lomé. Signés en 1975 avec 46 Etats ACP (ils sont désormais 77), ils instituaient un système préférentiel fondé sur la prise en compte d'une certaine asymétrie dans les échanges commerciaux entre la CEE et les pays ACP. Les pays de la zone ACP se virent ainsi accorder des préférences tarifaires non réciproques couvrant pour l’essentiel leurs exportations vers la CEE de produits agricoles. Parmi ces derniers, ceux qui n’étaient pas produits en Europe bénéficiaient d'une entrée en franchise tandis que les produits concurrençant les produits européens étaient soumis à des quotas bénéficiaient d'un libre accès ou d'une forte réduction des droits de douane sur un marché européen où les prix garantis par la PAC étaient supérieurs aux prix mondiaux. Ce système était assorti d'un mécanisme de stabilisation des exportations (STABEX) destiné à compenser le déficit des recettes d'exportation lié aux fluctuations des cours sur les marchés mondiaux. Ce type de relations procédait d'une volonté d'établir des échanges commerciaux relativement équitables avec ces pays fortement dépendants de leurs exportations en matières premières de manière à leur permettre de dégager des recettes disponibles pour des investissements dans des secteurs à plus haute valeur ajoutée.
 
Pour une série de raisons, ce régime préférentiel a été remis en cause. Tout d’abord, l’OMC a jugé, à la suite d’une plainte des producteurs sud-américains de bananes en 1993, que le système de Lomé était incompatible avec le principe de non-discrimination et contraire à la règle du traitement de la nation la plus favorisée (NPF) suivant laquelle les préférences commerciales accordées à un ou plusieurs pays doivent obligatoirement être étendues à tous les autres membres de l'OMC. L’OMC a par ailleurs estimé que les exceptions prévues par son règlement ne pouvaient pas s’appliquer au régime préférentiel de Lomé. La première d’entre elles, dite « clause d'habilitation », permet aux PED, PMA inclus, de bénéficier de préférences unilatérales non réciproques, mais elle ne couvre pas le régime préférentiel de Lomé car ce dernier ne s’applique qu’aux seuls pays ACP, et non à tous les PED. La deuxième exception, introduite par l'article XXIV du GATT, prévoit qu’un Accord Commercial Régional (ACR) peut être conclu entre des membres de l'OMC qui ne sont pas tous des PED à condition que cet ACR créé une zone de libre-échange (ZLE) dans laquelle l'élimination ou l'abaissement sensible des droits de douane et des autres obstacles non tarifaires doit s'opérer de manière réciproque, contrairement donc aux accords de Lomé. L’UE et ses partenaires ACP se sont finalement engagés à signer un nouvel accord en 2000, l’accord de Cotonou, dont le but ultime n'est plus le développement mais « la transition vers l'économie mondiale libéralisée » (article 34-2). Le volet commercial de l'accord prévoit ainsi la mise en place de nouveaux accords de partenariat économique basés sur une libéralisation réciproque des échanges au 1er janvier 2008, au terme d’une dérogation de huit ans au cours de laquelle le régime préférentiel de Lomé continue de s’appliquer.
 
D’autre part, malgré des résultats indéniables, le dispositif mis en place par les accords de Lomé n’a pas rempli toutes ses promesses, les exportations des produits ACP entre 1988 et 1997 n’ayant connu qu'une augmentation de 3,6% (-1,6% pour les pays d'Afrique subsaharienne) contre 76% pour les autres PED tandis que la part des produits en provenance des pays ACP sur le marché de l'UE est passée depuis 1976 de 6,7% à 3% [1]. Accrochée à ces chiffres, la Commission s’est attachée à démontrer que cet échec relatif participait essentiellement de la nature même du volet commercial des accords de Lomé et de son régime préférentiel. Le système des préférences tarifaires serait inefficace car il a conduit à renforcer la spécialisation des pays ACP dont les principaux effets négatifs ont été d'accroître leur dépendance à l'égard de l'UE et d'empêcher la diversification de leur économie, notamment dans des secteurs à plus haute valeur ajoutée. Cette spécialisation excessive les aurait en outre rendus plus vulnérables à la chute des cours dans les années 1980.
 
Pressée d’en finir avec le régime préférentiel de Lomé, la Commission s’est pourtant bien gardée de rappeler les principaux facteurs responsables de l'érosion des marges préférentielles des produits ACP sur le marché européen et de la perte consécutive de revenus des producteurs et exportateurs africains. En premier lieu, la mise en œuvre progressive des réformes successives de la PAC depuis 1992, qui ont substitué au système des prix garantis des aides directes aux exploitants européens, a eu pour effet d'entamer la compétitivité des produits ACP sur le marché européen et de réduire les revenus des exportateurs de la zone ACP. Par ailleurs, le durcissement d'une série d'obstacles non tarifaires (normes phytosanitaires ou de qualité) a sensiblement érodé le taux d'utilisation des préférences tarifaires de type ACP tandis que l'application stricte des règles d'origine (qui limitent la part de matériaux ou d'intrants importés d'un autre pays en développement et susceptibles d'entrer dans la composition d'un produit fabriqué dans un pays ACP et destiné à l'exportation vers l'UE) a atténué l’effet positif des préférences tarifaires. Enfin, l’aide publique au développement, destinée à soutenir la diversification des économies en développement, n’a pas cessé de diminuer depuis les années 1960 (voir l’article sur les mirages de l’aide publique au développement).
 
Concernant la question de l’incompatibilité du régime de Lomé avec la réglementation de l’OMC, il est pour le moins curieux, si la Commission avait vraiment tenu à préserver le régime préférentiel, qu'elle n'ait pas exercé son influence à l'OMC pour obtenir la modification de l'article XXIV, conçu à l'origine pour encadrer les relations commerciales entre des pays d'un niveau de développement économique équivalent, en exigeant l'introduction de la notion d'asymétrie dans l'exception prévue par l'article XXIV. Les membres de l'OMC ont d’ailleurs convenu à Doha d'engager des négociations visant à clarifier et à améliorer les disciplines et procédures prévues par les dispositions existantes de l'OMC qui s'appliquent aux accords commerciaux régionaux. Au cours des négociations menées au sein du Groupe de négociation sur les règles, de nombreux participants ont soulevé la question de l'asymétrie des relations Nord-sud, notant que, dans le cas d'un ACR relevant de l'article XXIV conclu entre pays développés et pays en développement, « il fallait faire la différence entre l'ampleur des engagements pour ces deux catégories de pays ». Un rapport, repris par le ministère des Affaires étrangères français, considère par ailleurs que « l'Article 24 de l'Accord de l'OMC régissant les accords régionaux est toutefois flou sur de nombreux points (niveau d'asymétrie de libéralisation possible, niveau autorisé d'exclusion de produits de l'accord, échéances, etc.) […] Les règles actuellement retenues dans l'article 24 pourraient évoluer d'ici 2008, notamment sous l'impulsion de l'ensemble des partenaires de l'Accord de Cotonou »…à l'exception pour le moment de l'UE qui ne montre pas une grande volonté de faire évoluer ces règles. Le poids dont elle dispose à l'OMC - qu'elle n'hésite d'ailleurs pas à utiliser lorsqu'il s'agit de défendre les intérêts de ses exportateurs - aurait pu être d'autant plus décisif que l'UE aurait reçu l'appui des pays ACP, ce qui est loin d'être le cas aujourd'hui.
 
En résumé, l'approche de la Commission laisse penser qu'elle a tenté de tirer profit des performances médiocres des pays ACP et de l'incompatibilité des préférences unilatérales avec les règles de l'OMC pour remettre en cause le principe d'obligations asymétriques en se réfugiant derrière les principes a priori justes d'égalité et d'appropriation comme elle le fait dans sa nouvelle stratégie de l'UE pour l'Afrique. La Commission a annoncé dans ce document adopté par le Conseil le 12 décembre 2005 qu’elle souhaitait construire un nouveau partenariat entre le continent africain et l’UE en dotant celle-ci d'un « cadre global, intégré et à long terme pour la gestion de ses relations avec le continent africain ». En fait, le concept d'égalité promu par la Commission pour redéfinir les relations entre l'UE et l'Afrique doit s'entendre, dans le domaine de la coopération commerciale et économique, au sens strict de « réciprocité » alors que la recherche d'une véritable égalité passe par « des règles inégales pour rendre plus égaux les rapports commerciaux entre pays inégaux », suivant la formule utilisée par le député européen M. Martens dans son rapport sur le Livre vert de la Commission en 1997.
 

L'impact globalement négatif des APE sur le développement

 
La série de bonnes intentions énumérées dans la nouvelle stratégie pour l’Afrique offrent un contraste saisissant avec l’approche que l’UE privilégie dans les négociations avec ses partenaires africains en vue de la conclusion des APE. Dès le début des négociations, la Commission a affiché sa volonté de négocier séparément avec six blocs régionaux tandis qu'une partie des partenaires ACP insistaient pour mener les négociations dans un cadre global de type « tous ACP ». Ils craignaient qu'un format de négociations par blocs régionaux ne limite leur capacité à peser dans le cours des négociations. Les négociateurs se sont finalement entendus pour diviser les négociations en deux phases: une première phase « tous ACP » conçue pour définir un cadre commun pour tous et présenter les mandats des deux partenaires, puis une seconde phase au cours de laquelle les six « zones ACP » entreront séparément dans des pourparlers avec la Commission. La première phase à peine bouclée, les négociateurs la Commission se sont empressés d’ouvrir la seconde sans prêter attention aux attentes des pays ACP. Ces derniers souhaitaient notamment une modification de l'article XXIV du GATT et un approfondissement préalable de l'intégration régionale tandis que l'UE entendait essentiellement, conformément au mandat confié par le Conseil européen, mener une libéralisation progressive et réciproque en conformité avec l'OMC étant entendu que l'ouverture aux échanges est l'instrument le plus adéquat pour éradiquer la pauvreté.
 
Quelles seront les conséquences de l’entrée en vigueur des APE sur l’économie et le développement des pays Afrique subsaharienne ? Cela dépend en partie du degré de libéralisation autour duquel les négociateurs se seront mis d’accord. Alors qu’elle était favorable au début à une libéralisation totale, la Commission semble s’être entendu pour obtenir une ouverture commerciale des six blocs ACP à hauteur de 80% tandis que l’UE ouvrirait ses marchés à 100%, ce qui permettrait d’atteindre un degré de libéralisation, compatible avec l’OMC, de 90% en moyenne [2]. Quelque soit l’issue des négociations, de nombreuses ONG et institutions internationales partagent le même scepticisme que les pays africains quant aux objectifs fixés dans le mandat de négociations de l'UE. A propos de ce mandat, le rapport du PNUD sur le développement humain pour 2005 ne mâche pas ses mots: « selon les règles proposées par l’OMC, des accords commerciaux régionaux sont nécessaires au développement de la libéralisation à "toute la sphère commerciale appréciable". L’Union Européenne a placé cet engagement au centre de son mandat de négociations (…) Aucune disposition spécifique n’est prévue pour les pays de l’ACP afin de limiter les montées d’importations abruptes. Dans l’ensemble, ce mandat a le potentiel nécessaire pour produire des résultats déséquilibrés et défavorables au développement humain [3] ».
 
A quelles conséquences peuvent s’attendre les pays ACP quant à l’accès de leurs produits au marché de l’UE dans le cadre des APE ? Certes l’UE s’est engagée à leur faciliter l’accès à son marché. Toutefois, rien ne s’oppose à ce que la série d’obstacles déjà existants et responsables de l’érosion des préférences continue à produire ses effets négatifs. Malgré la mise en place des APE, les pays ACP seront toujours confrontés à la rigueur des règles d’origine qui limitent incontestablement l’accès aux marchés européens de leurs exportations ainsi qu’au renforcement continu de divers obstacles techniques à l’importation (OTC) et des normes sanitaires et phytosanitaires dites « SPS ». Enfin, les APE ne changeront rien aux effets pervers de la PAC qui, par son système d’aides directes, affectent la compétitivité des exportations agricoles africaines face aux agriculteurs européens subventionnés. Le rapport du PNUD évoque à ce propos « l’impact potentiellement dévastateur sur les pays membres de l’ACP d’une ouverture au commerce agricole subventionné » ajoutant que « l’incapacité de l’Union Européenne à mettre en place des règles renforçant la capacité des pays de l’ACP à protéger leurs économies contre les augmentations d’importations brutales, est problématique – et le cas des produits subventionné par la PAC n’est pas des moindres. » En somme, si l’UE s’est engagée à ouvrir ses marchés à 100%, cette ouverture ne devrait pas vraiment profiter à ses partenaires d’autant que les marchés européens sont déjà ouverts aux pays ACP à hauteur de 93% en dehors des protocoles produits.
 
Quant à l’accès des produits européens aux marchés des pays ACP, le rapporteur pour la délégation à l'UE de l'Assemblée nationale, dans son rapport rendu le 5 juillet 2006 sur la négociation des accords de partenariat économique [4] identifie une série de chocs susceptibles d'affecter les économies des pays ACP au niveau du budget, de la balance des paiements, du détournement des flux commerciaux régionaux et de la production agricole et industrielle. De nombreuses études d'impact du CEA [5] craignent en premier lieu un choc budgétaire. Elles indiquent que la baisse des prix induite par la libéralisation des échanges pourrait bénéficier aux consommateurs des pays ACP mais que cet avantage est faible, notamment au regard de la perte de recettes douanières dont la plupart de ces pays dépendent fortement pour augmenter leurs recettes publiques. Un abaissement drastique des recettes des droits de douane sur les produits européens ‘près de 40% des importations des pays d’Afrique subsaharienne) pèserait lourdement sur leurs recettes douanières. Les « coûts d'ajustement » des pays ACP, notamment pour compenser la perte de recettes douanières, pourraient ainsi atteindre, d'après certaines études, 2 milliards d'euros [6]. Alors que les pays ACP demandent toujours l'instauration de mécanismes de financement additionnel pour compenser ce « choc fiscal », l'UE se garde  de prendre quelque engagement sérieux sur ce terrain.
 
D’après une étude de l’Institut de recherche économique de Hambourg, reprise dans un rapport de la Banque mondiale, les Etats d’Afrique subsaharienne pourraient perdre en moyenne jusqu’à 20% de leurs recettes fiscales totales [7]. Pour le Congo, par exemple, la perte de recettes consécutive à l’entrée en vigueur des APE serait équivalente à l’ensemble des dépenses publiques que la RDC consacre à l’éducation [8]. Le rapport du PNUD pour 2005 se fonde, quant à lui, sur une étude détaillée de l'Institute of Development Studies du Sussex d’après laquelle, suivant un scénario défavorable, trois quarts des pays membres du groupe ACP pourraient voir leurs recettes douanières diminuer de 40% et un tiers d’entre eux pourraient en perdre 60%. Cette perte de revenus pour ces Etats pourrait au final compromettre leur capacité à assurer leur développement économique futur. La pression exercée sur leurs dépenses publiques est également de nature à menacer les programmes sociaux et les investissements en matière de santé et d’éducation.
 
L'entrée en vigueur des APE pourrait également entraîner un choc sur la balance des paiements des pays ACP, ce qui aurait pour effet de diminuer leurs revenus et, au final, leur bien-être général [9]. Mais surtout les APE sont susceptibles de menacer la production agricole des pays ACP. Une étude du CEA indique que les producteurs des pays ACP seraient les grands perdants de la libéralisation du fait que les importations en provenance de l’UE supplanteraient les produits locaux, menaçant ainsi les productions locales. Autre élément préoccupant: les APE placeraient les pays ACP face à un risque de désindustrialisation. Un rapport du CEA souligne que « clairement, la majorité des industries en Afrique subsaharienne connaîtront une réduction de leur production sous la pleine réciprocité. Cette contraction sera plus importante dans les secteurs qui passent pour être les bases de l’industrialisation, à savoir les industries de faible et moyenne technologie; l’industrie lourde; les textiles et l’habillement. A l’exception du coton, de l’énergie, des ressources naturelles, des récoltes et de l’agro-industrie qui devraient connaître des expansions marginales, les secteurs industriels de l’ASS devraient se contracter de manière significative [10].»
 
Enfin, la mise en œuvre des APE pourrait conduire à l'éclatement du processus d'intégration régionale. La signature d'un APE exige en effet la mise en place d'un tarif extérieur commun (TEC) pour chacune des six régions ACP. Dans la réalité, cet objectif n'est pas adapté à des économies assises sur des gammes de produits différentes d'un pays à l'autre. L'un d'entre eux peut avoir intérêt, par exemple, à protéger davantage ses produits agricoles que ses produits manufacturés, ce qui ne sera peut-être pas le cas de son voisin. Au final, la mise en place d'un TEC est susceptible de créer des tensions entre les pays d'une même région et de réduire leur marge de manœuvre pour définir une politique tarifaire adéquate. Cet éclatement est d’autant plus à craindre qu’au sein des six blocs ACP, les PMA pourront continuer à bénéficier de préférences non réciproques encore plus avantageuses que celles de Lomé au titre de l'initiative « Tout sauf les armes » (TSA) lancée en mars 2001 et qui donne un accès sans franchises à tous les produits venant des PMA à l'exception des armes et munitions. Les six blocs régionaux ACP risqueraient alors de se retrouver « éclatés » entre, d'une part, les PED non-PMA tenus dans le cadre d'un APE de respecter des engagements commerciaux réciproques et, d'autre part, les PMA qui pourraient continuer à bénéficier grâce aux préférences accordées au titre du régime « TSA » d'un accès au marché européen sans contrepartie.
 
En dépit des conséquences désastreuses liées à l’entrée en vigueur des APE, la Commission ne semble pas vraiment disposée pour le moment à envisager des alternatives aux APE qu’elle considère comme le meilleur instrument de développement. Le concept d'appropriation, autour duquel l'UE entend refonder les relations avec l'Afrique, trouve ici ses limites. Faute de pouvoir vraiment déterminer leurs orientations économiques futures, les pays d'Afrique subsaharienne n'ont pas d'autre possibilité que d'accepter le « modèle de développement » proposé par l'UE.
                                                                                                  
 
A suivre : Le développement durable en Afrique : les deux visages de l’Union européenne (II). Les mirages de l’aide publique au développement
 

[1] http://ec.europa.eu/comm/development/body/publications/l-vert/lv1_fr.pdf#zoom=100
[2] S. Bilal et F. Rampa, APE Alternatifs et alternatives aux APE: scénarios envisageables pour les futures relations commerciales entre les ACP et l’UE, Rapport ECDPM 11, Maastricht, 2006
[3] Rapport mondial sur le développement humain 2005, PNUD, Paris, 2005, p. 148
[4] Assemblée Nationale, Rapport d'information sur la négociation des accords de partenariat économique avec les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, présenté par M. Jean-Claude LEFORT, Délégation de l'Assemblée Nationale pour l'Union européenne, 5 juillet 2006 .
[5] Voir notamment CAPE, 2003, Impact des Accords de partenariat économique (APE) et les scenarii des ajustements préliminaires : Cas de l’UEMOA (Rapport Définitif), Cotonou, Bénin: Cellule d’analyse de politique économique ; CEA. 2005d. Évaluation de l’impact de l’accord de partenariat économique entre les pays de la COMESA et l’Union européenne, Addis-Abeba: Division commerce et intégration régionale de la Commission économique pour l’Afrique des Nations Unies.
[6] C. Milner, « An assessment of the overall implementation and adjustment costs for the ACP countries of Economic Partnership Agreements with the EU », in R. Grynberg et A. Clarke, The European Development Fund and Economic Partnership Agreements, Division des Affaires économiques du Secrétariat du Commonwealth, 2006.
[7] M. Busse, The Impact of ACP/EU Economic Partnership Agreements on ECOWAS Countries: An Empirical Analysis of the Trade and Budget Effects, Institut für Wirtschaftsforschung, Hamburg, 2004.
[8] D’après une étude du Conseil économique pour l'Afrique (UNECA), le Congo pourrait perdre 11,7% de ses recettes fiscales alors que ce pays a consacré, d’après les chiffres fournis par le rapport du PNUD 2005, 12,6% de ses dépenses publiques à l’éducation en 2001-2002. Voir Economic and Welfare Impacts of the EU-Africa Economic Partnership Agreements, UNECA, ATPC Work in Progress, 2005: www.uneca.org/trid
[9] Op. cit., Assemblée Nationale, Rapport d'information, 5 juillet 2006, pp.134-135.
[10] CEA. 2005d. Évaluation de l’impact de l’accord de partenariat économique entre les pays de la COMESA et l’Union européenne. Addis-Abeba : Division commerce et intégration régionale de la Commission économique pour l’Afrique des Nations Unies, pp.15-16.
 


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